Secteur public
14. Protection de l’environnement littoral et marin

Les écosystèmes marins et les zones littorales sont soumis à des perturbations multiples d’origine naturelle ou liées aux activités humaines. Face aux conséquences de ces perturbations, des politiques de protection de l’environnement sont mises en place au niveau national et dans le cadre d’institutions internationales auxquelles la France participe. Elles concernent notamment la prévention, la réduction et l’élimination des pollutions ; la réparation des dommages ; l’acquisition, le traitement et la diffusion de l’information environnementale.

L’effort public de protection de l’environnement littoral et marin est ici estimé à travers :

  • Les dépenses publiques consacrées aux objectifs de protection,
  • Les dépenses publiques consacrées aux agences publiques et entreprises privées intervenant dans le traitement des effluents marins ou terrestres dégradant les milieux marins et côtiers.

14.1. Effort budgétaire : principaux éléments

Le programme 113 « Paysage, eau et biodiversité » est un indicateur significatif de l’effort public en soutien aux politique d’aménagement et de protection de l’environnement, notamment marin. Son cadre institutionnel et législatif complexe s’appuie sur plusieurs dispositifs politiques et réglementaires nationaux et européens :

  • la stratégie nationale de développement durable et la stratégie nationale pour la biodiversité (2011-2020) et leurs plans d’action,
  • la feuille de route pour la transition écologique, publiée à l’issue de la conférence environnementale de septembre 2012,
  • le Grenelle de l’Environnement (loi 2009-967 du 3/8/2009) et la circulaire du 23/3/2011 sur la « territorialisation » du Grenelle de l’Environnement,
  • la loi portant engagement national pour l’environnement (2010-788 du 12/7/2010),
  • les conclusions du Grenelle de la mer,
  • les directives cadres sur l’eau (2000/60/CE) et « stratégie pour le milieu marin » (2008/56/CE), la directive sur les eaux résiduaires urbaines (91/271/CEE),
  • les directives « oiseaux » (2009/147/CE) et « habitats » (92/43/CEE),
  • le code minier.

Le programme 113 résulte de la fusion totale ou partielle de quatre programmes issus de la même mission « Écologie, développement et aménagement durables » ; il a fait l’objet, en 2012, d’une nouvelle modification de périmètre par le transfert de l’action « urbanisme » vers le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat ». Il est désormais doté de quatre actions dont l’une, « Gestion des milieux et biodiversité », représente 95% du total des crédits (source : projets de loi finances 2011 à 2014).

Tableau 1. Crédits affectés au programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » 0
LFI 2013 3 LFI 2014 LFI 2015 LFI 2016 PLF 2017
AE (M€) CP (M€) RH (ETP) 4 AE (M€) CP (M€) RH (ETP) 4 AE (M€) CP (M€) RH (ETP) 4 AE (M€) CP (M€) RH (ETP) 4 AE (M€) CP (M€) RH (ETP) 4
Sites, paysages, publicité 6.4 6.4 314 7.16 6.17 309 6.11 6.11 6.98 6.98 6.77 6.77
Logistique, formation et contentieux 3.8 3.8 629 6.48 6.14 618 5.95 5.95 5.15 5.15 5.14 5.14
Gestion des milieux et biodiversité 1 270.3 266.9 2201 263.52 261.73 2162 261.46 260.36 263.36 263.36 267.38 267.38
Fonds d'investissement pour la biodiversité et la restauration écologique 2 0 2.1 0 0 2 0
Total programme 113 279.2 277.9 3144 277.2 276.1 3089 273.52 272.42 275.9 275.9 279.77 279.77
  • 0 LFI : loi de finances initiale ; PLF : projet de loi de finances ; AE : autorisation d’engagement ; CP : crédit de paiement.
  • 1 Comprend la protection des milieux et espaces marins.
  • 2 Regroupe les crédits demandés au titre du Fonds d'investissement pour la biodiversité et la restauration écologique, créé en octobre 2011.
  • 3 Gel de 36 Meuros en AE et 34 Meuros en CP sur l'exercice budgétaire.
  • 4 Personnels publics affectés au programme (etp) pour 2013 et 2014, à titre indicatif.

Source : Assemblée nationale, PLF 2013-2017.

14.2. Coûts spécifiques de gestion

Certains exemples de coûts spécifiques de gestion du littoral et des eaux sont utiles à suivre relativement à l’effort public de protection de l’environnement littoral et marin.

14.2.1. Gestion des eaux usées

La gestion des eaux usées consiste dans la collecte, le transport et le traitement des eaux usées. Elle comprend l’assainissement collectif par des entreprises spécialisées dans ces opérations, l’épuration industrielle par les entreprises émettrices d’effluents (non spécialisées dans ces opérations), l’assainissement autonome par les ménages non raccordés aux réseaux d’assainissement collectif.

Les dépenses totales de gestion des eaux usées ont baissé en 2009 et 2010, notamment en raison de la baisse de la consommation totale et de la moindre production des entreprises émettrices d’effluents, sous l’effet du ralentissement économique. Ces dépenses se sont stabilisées en 2011 sous l’effet d’une baisse de l’investissement dans l’assainissement collectif et dans l’épuration industrielle, ainsi que d’une augmentation des dépenses courantes. L’effort de gestion a donc eu tendance à diminuer en cette période de difficultés économiques.

Sur durée longue, on observe une baisse de la part des dépenses d’épuration industrielle dans les dépenses totales et une nette augmentation, depuis 1995, de la part des dépenses d’assainissement collectif.

Tableau 2. Financement de la dépense de gestion des eaux usées 0
2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012sd 2013p
Ménages (Md€) 3.902 4.44 4.657 4.741 4.819 4.824 4.992 5.164 5.266 5.309
Municipalités, EPCI, départements, régions (Md€) 2.057 2.879 2.955 3.132 3.281 3.087 2.728 2.728 2.632 2.651
Agences de l'eau (Md€) 0.597 0.755 0.77 0.86 0.859 0.961 1.104 1.012 1.06 1.129
Entreprises non spécialisées (Md€) 2 2.863 2.932 2.963 2.982 3.035 3.005 3.028 2.993 2.989 2.896
Entreprises spécialisées (Md€) 1 0.216 0.304 0.542 0.646 0.597 0.642 0.601 0.589 0.569 0.608
  • 0 Champ : France entière.
  • 1 Entreprises délégataires.
  • 2 Ensemble des entreprises à l'exclusion des entreprises spécialisées dans l'assainissement collectif (entreprises délégataires).

Source : SOES / Compte satellite de l’environnement 2015

14.2.2. Gestion et prévention des pollutions marines

Les pollutions maritimes accidentelles et les proliférations d’algues vertes sont deux cas importants. Le premier donne lieu à une mobilisation de moyens intégrés dans des lignes budgétaires passées en revue dans les chapitres précédents.

Pollutions maritimes accidentelles

Institué par la loi 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile et le décret 2005-1157 du 13 septembre 2005 relatif au plan ORSEC, le dispositif ORSEC maritime comporte des dispositions générales sur le fonctionnement, les modes d’action, la coordination, l’échange d’informations, les accords internationaux de coopération, l’organisation post-événementielle. Il comporte également des dispositions spécifiques regroupées en plusieurs volets qui préexistaient à la loi de modernisation et constituaient en eux-mêmes des plans de secours maritimes :

  • Polmar mer : volet maritime du plan d’intervention contre les pollutions maritimes accidentelles (produits chimiques ou hydrocarbures), Polmar-Terre organisant l’action sur la côte,
  • Samar (recherche et secours aéronautiques maritimes), concernant un aéronef en détresse,
  • Nucmar mer (nucléaire maritime), concernant un accident lors d’un transport maritime de matières radioactives,
  • SAR (secours des personnes)
  • ANED (assistance aux navires en difficulté).

Polmar mer (voir chapitre précédent) concerne la mobilisation de moyens de lutte anti-pollution et de sécurité en mer, à savoir principalement les Centres opérationnels de la Marine nationale (COM) et les CROSS. Ceux-ci sont pris en compte dans les lignes budgétaires de la Marine nationale et de la DAM mentionnées dans les chapitres précédents.

Le Cedre

Le Cedre, association à but non lucratif créée le 25 janvier 1979, est chargé de la documentation, de la recherche et de l’expérimentation permanentes sur les techniques, matériels et produits de lutte contre les pollutions accidentelles des eaux, ainsi que du conseil opérationnel en situation d’urgence. Ses interventions concernent les eaux marines et les eaux intérieures de surface.

Le budget propre du Cedre fluctue autour de 5 millions d’euros (5,7 millions en 2009 ; 4,4 en 2011 ; 5,0 en 2013 ; 4,65 en 2015), sa principale ressource provenant d’une subvention annuelle de 1,8 million d’euros du ministère chargé de l’Ecologie de 2013 à 2015 (1,5 million en 2011), au titre du programme 181 (Prévention des risques). Les moyens humains du Centre fluctuent autour de 50 etp mais ont baissé à 46 etp en 2015. La diminution relative des moyens budgétaires et humains dans la période récente sont mis en relation avec la baisse des cours du pétrole et le ralentissement de l’activité offshore, notamment.

Les marées vertes sur la côte Nord de la Bretagne

Les « marées vertes » sont des proliférations d’algues macrophytes (ulves, entéromorphes notamment) dans la masse d’eau. Elles concernent de nombreux sites littoraux européens. En France elles touchent les étangs du Languedoc, le bassin d’Arcachon et surtout la côte Bretonne.

Elles sont favorisée par l’action conjuguée de facteurs humains et naturels : caractéristiques physico-climatiques du littoral avec apports excessifs de sels nutritifs par les cours d’eau. Outre les impacts sur l’estran et l’écosystème benthique, des composés volatils soufrés sont libérés dans l’atmosphère. Les marées vertes ont des conséquences sur le tourisme régional et la conchyliculture.

Les opérations de ramassage des algues fournissent des indicateurs de l’effort consenti par les communes, en fonction de leurs contraintes financières, pour pallier ce qui est ressenti localement comme une nuisance. Les préfets de départements ont émis des recommandations de ramassage quotidien. Si les volumes ramassés ont montré jusqu’ici une certaine cyclicité et une nette baisse dans la période récente, le coût unitaire de ramassage est en croissance : de 4 €/m3 en 1988, il a atteint près de 10 €/m3 en 2006 et plus de 25 en 2014.

De 50 à 70 communes étaient concernées par le ramassage de 1997 à 2006 ; le nombre a diminué sur la période 2007-2014, variant de 40 à 60 environ. En 2014, le coût total de ramassage déclaré par les communes était de 650 000 euros.

Tableau 3. Ramassage des algues vertes sur les côtes bretonnes
Quantités ramassées (milliers de M3) Coût déclaré du ramassage (k€) Coût estimé du ramassage (€/m3)
1988 83 339 4.07
1990 77 385 5.01
1992 90 554 6.17
1994 66 409 6.16
1996 53 331 6.29
1998 57 352 6.18
2000 69 537 7.74
2002 57 417 7.3
2004 69 607 8.77
2006 43 415 9.74
2008 55 575 10.36
2010 65 840 13
2012 74 1436 19.37
2013 44 1030 23.15
2014 25 660 26.16

Source : Centre d’étude et de valorisation des algues (CEVA), bretagne-environnement.org

Parmi les initiatives contribuant à contenir la prolifération des algues dans cette zone, le contrat de plan Etat-région de Bretagne 2015-2020 est articulé en six thèmes ou « volets », l’un d’eux étant le « volet transition écologique et énergétique ». Parmi les sept objectifs stratégiques de ce dernier, l’objectif « Eau », est doté de 193,7 millions d’euros, dont 74 de l’Union européenne. Il comprend une action de gestion et restauration des rivières, zones humides et continuités écologiques, doté de 18,4 millions d’euros.

14.2.3. Protection des zones côtières et marines

Protection des zones marines

Neuf parcs naturels marins ont été créés jusqu’en mars 2017 : Iroise, Mayotte, golfe du Lion, Glorieuses, estuaires picards-mer d’Opale, bassin d’Arcachon, Gironde-Pertuis, cap Corse-Agriate, Martinique. Par ailleurs, une aire marine protégée a été créée en Nouvelle-Calédonie (mer de Corail) et un dixième parc marin est à l’étude dans le golfe normand-breton. L’ambition est de classer 20% des eaux sous juridiction française dont 10% en réserves halieutiques. Ces parcs sont régis par la loi 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels régionaux et aux parcs naturels marins.

Cette loi avait également créé l’AAMP, établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère chargé de la protection de la nature. Début 2017, l’AAMP a rejoint l’Agence française pour la biodiversité, nouvel établissement public créé par décret du 26 décembre 2016. L’Atelier technique des espaces naturels, l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques et Parcs nationaux de France ont aussi été regroupés au sein du même organisme, ainsi doté de compétences sur la gestion des aires marines.

Les missions de l’AAMP relevaient jusqu’ici de la politique de protection :

  • appui aux politiques publiques pour la création d’aires marines protégées,
  • animation du réseau des aires marines protégées,
  • apports de moyens humains, techniques et financiers aux parcs naturels marins,
  • coordination des travaux techniques relatifs à l’extension du réseau Natura 2000 en mer,
  • contribution à la mise en œuvre de la directive cadre de 2008 « stratégie pour le milieu marin »,
  • assistance technique aux ministères et participation aux partenariats internationaux sur la protection marine.

Les moyens financiers et humains de l’AAMP étaient de 20,81 M EUR (AE et CP) et 146 etp en LFI 2013 ; 23,08 M EUR (AE et CP) pour un plafond de 173 etp en PLF 2014. L’AFB aurait des moyens supérieurs, avec quelque 1200 agents.

Protection des zones côtières par l’acquisition foncière : le Conservatoire du littoral

Le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, établissement public à caractère administratif créé par la loi du 10 juillet 1975, met en œuvre une politique foncière de protection de la faune, de la flore et des paysages côtiers. Il est doté des moyens juridiques et financiers de l’Etat qui permettent l’achat de terrains à l’amiable (80% des opérations), par préemption ou expropriation, ainsi que l’affectation, l’attribution ou la mise en servitude d’espaces terrestres ou maritimes. Les acquisitions concernent les terrains menacés, qui sont réhabilités en vue d’une ouverture au public. Les terrains acquis et ceux qui lui ont été affectés ou remis en dotation sont habituellement qualifiés d’inaliénables (le statut d’aliénation étant subordonné à une procédure lourde). • Le Conservatoire employait, en 2016, 187 agents (Rochefort, Paris, délégations régionales) et 24 personnes sous statuts spécifiques. • Taille cumulée des terrains acquis depuis la création de l’organisme : environ 154 000 ha au début de 2014, plus de 193 000 ha au début de 2017, soit un linéaire côtier de 1450 km. La Conférence environnementale de septembre 2013 a confirmé la prochaine stratégie d’acquisition 2013-2030 au rythme moyen de 2 500 à 3 500 ha par an. • La gestion des sites est diversifiée et assurée par plusieurs entités locales ou associatives : 133 communes, 68 structures intercommunales, 21 départements ou syndicats mixtes départementaux, 6 établissements publics (comme le Parc national de Port-Cros), 46 associations agréées (comme la Ligue pour la protection des oiseaux ou la Société nationale de protection de la nature). Le tiers du budget d’investissement du CELRL est consacré aux travaux de restauration et d’aménagement. Les gestionnaires et partenaires participent souvent à ces investissements et assument la gestion courante. • 900 gardes du littoral recrutés par les collectivités locales et les organismes gestionnaires assurent, le long des côtes, la surveillance et l’entretien des sites. Coûts et revenus du CELRL (source : CELRL) : • Budget du Conservatoire : 55 M EUR en 2016, dont 23 pour l’acquisition de terrains. • Coûts annuels d’acquisition : environ 20 M EUR en moyenne, de 1975 à 2014. • Travaux sur sites (restauration et entretien) : plus de 10 M EUR par an ; 13,4 en 2016. • Le Conservatoire n’est pas subventionné directement par le ministère de tutelle. La majeure partie des crédits du CELRL sont constitués d’environ 90% des produits du droit de francisation des navires de plaisance (DAFN), soit 38,5 M EUR en 2016. • Financements complémentaires (agences de l’eau, Commission européenne, collectivités, entreprises et fondations mécènes, particuliers) : de 10 à 20 M EUR par an ; 14,5 en 2016. • Recettes de redevances d’occupation et d’usage : 1,4 M EUR en 2016.

14.3. Mesures internationales de gestion

Cette section mentionne des mesures ou projets de mesures internationales, liées à des objectifs de gestion de l’environnement marin et des zones côtières, outre la convention Marpol déjà mentionnée. Elles impliquent des coûts publics et privés, sans quantification précise à ce stade dans la plupart des cas.

Prévention des pollutions dues au démantèlement de navires

L’activité de démantèlement de navires de commerce, de services, de pêche et de plaisance est le fait de nombreux chantiers souvent impliqués dans des activités de recyclage non spécialisées sur les navires. Les statistiques disponibles ne permettent pas d’estimer de façon simple des indicateurs économiques relatifs au seul démantèlement de navires.

L’activité est d’une importance modeste en Europe, où les chantiers actifs sont principalement en Belgique, Italie, Pays-Bas pour les plus importants, mais aussi Royaume-Uni, Danemark, Grèce, Lituanie, Pologne, Espagne, Bulgarie. La plupart des pays de l’UE disposent de sites de démolition des navires de pêche et des bateaux de plaisance. Les Etats-Unis disposent de sites fermés aux navires étrangers. Les capacités importantes (pour les grands navires, notamment de commerce) sont hors zone OCDE : Bengladesh, Chine, Inde, Pakistan.

Le démantèlement sur plages, sans dispositifs de protection, de navires contenant des déchets polluants ou dangereux (amiante, peintures, métaux, résidus d’hydrocarbures, PVC) pose des problèmes écologiques et sanitaires dans les zones et les eaux côtières concernées. Le premier texte international consacré au démantèlement des navires est la convention de Hong-Kong (OMI, mai 2009), qui prévoit un contrôle du navire sur son cycle de vie (conception, exploitation, entretien, recyclage) et un contrôle des chantiers. La procédure de ratification est en cours. Début 2017, cinq pays avaient ratifié la convention : Belgique, Congo, France, Norvège, Panama.

Convention BWM (Ballast Water Management) : gestion des eaux de ballast

Le problème écologique des eaux de ballast tient aux espèces envahissantes diffusées par déballastage, au gré des déplacements des navires, les risques s’aggravant par l’accroissement du transport maritime. Certaines espèces marines ainsi introduites ont causé localement de réels dégâts sur le milieu. La convention BWM a été adoptée par l’OMI en 2004 ; après obtention de l’accord d’un nombre suffisant de parties en septembre 2016, elle est censée entrer en vigueur en septembre 2017. Elle prévoit :

  • L’obligation de doter chaque navire effectuant des voyages internationaux d’un plan spécifique de gestion des eaux de ballast approuvé par l’Etat du pavillon (ou, pour les plateformes flottantes telles que les FPSO et unités de stockage, par l’Etat exerçant un droit de souveraineté sur la zone marine où se situe le bâtiment), et impliquant des moyens embarqués de traitement des eaux pour éliminer, neutraliser ou éviter la présence d’organismes aquatiques nuisibles et d’agents pathogènes ;
  • Un ajustement progressif aux normes techniques en fonction des caractéristiques du navire et de sa date de construction ; des installations de réception des eaux de ballast dans les ports et terminaux portuaires, ou des zones de décharges, pour les navires non encore dotés de moyens embarqués ; la mise aux normes de la plupart des navires en fin de période d’ajustement ;
  • Un registre et un certificat international de gestion des eaux de ballast obligatoires pour chaque navire assujetti, ce qui suppose un contrôle par l’Etat concerné.

Le coût estimé de mise aux normes pour les opérateurs privés, notamment les armateurs (la profession avance une fourchette de 1 à 5 millions d’USD par navire), est tel que certains bureaux d’études anticipent une reprise des activités de démolition, principalement des navires pétroliers les plus anciens. Un report de l’entrée en vigueur de la convention à 2019 pour les navires existants, à remettre à niveau, fait l’objet de discussions.

En 2014, la France a devancé et étendu la convention BWM par une modification des articles du Code de l’environnement portant sur la gestion des eaux de ballast et sédiments des navires : les dispositions de la convention sont applicables à tous les navires sans condition de jauge, battant pavillon français, effectuant un voyage national (y compris outre-mer).

Code polaire

Le contexte du code polaire est lié au réchauffement climatique et à la fonte des glaces qui rend exploitables certaines routes maritimes au nord du Canada et de la Russie en certaines périodes de l’année. La fréquentation des eaux polaires par la navigation maritime devrait ainsi augmenter, modifiant les conditions économiques du transport maritime mais aussi accroissant les risques de pollution marine inévitablement associés.

Entré en vigueur en janvier 2017, le code polaire a été élaboré et adopté par l’OMI pour renforcer la sécurité de l’exploitation des navires et atténuer son impact sur les personnes et l’environnement dans les eaux polaires. Ses deux volets principaux sont la sécurité et la prévention des pollutions :

  • Le volet portant sur la sécurité des navires est intégré à la convention Solas (Safety of Life at Sea) ;
  • Le volet portant sur la prévention des pollutions est annexé à la convention Marpol ; il réglemente les carburants des navires, lubrifiants, rejets d’eaux usées et autres résidus ;
  • Certaines dispositions amendent le code STCW (Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers) sur la formation et la qualification des marins et entreront en vigueur au début de 2018.

Carburant des navires, pollution atmosphérique et efficacité énergétique

Le chapitre « Transport maritime » (cf. supra) mentionne les normes environnementales adoptées par l’OMI sur les carburants marins et leurs contenus en sulfures et oxydes d’azote, mesures qui affecteront les conditions économiques du transport maritime, ne serait-ce que par les coûts et la disponibilité des carburants.

Concernant les émissions de gaz à effet de serre (GES), l’OMI, à travers la 70e session de son comité de la protection du milieu marin (Marine Environment Protection Committee - MEPC) a adopté, en 2016, des mesures de collecte obligatoire de données pour les navires de plus de 5000 UMS - qui contribuent à environ 85% des émissions de gaz carbonique provenant du transport maritime international. Les données techniques à recueillir concernent principalement les quantités de fuels consommées, réparties par types de combustibles utilisés à bord, mais aussi des indicateurs sur les opérations de transport.

Le but ultime est d’utiliser les données sujettes à collecte obligatoire dans les débats du MEPC pour l’élaboration des politiques. Lors de la même session, le MEPC a d’ailleurs adopté une feuille de route 2017-2023 pour l’élaboration d’une stratégie de l’OMI sur la réduction des GES par le transport maritime.

Les initiatives de l’OMI ont été parallèles à des évolutions réglementaires de l’UE en général et de la France en particulier.

  • La directive 2012/33/UE, déjà évoquée dans le chapitre « Transport maritime », a devancé et généralisé les mesures de l’OMI sur les SECA à toutes les zones maritimes de l’UE ; elle s’appliquera début 2020.
  • La directive 2014/94/UE du 22 octobre 2014 « sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs » traite le problème difficile des capacités de distribution des carburants moins polluants que les carburants marins habituels et à effet de serre moindre, notamment électricité, hydrogène, biocarburants, carburants de synthèse, gaz naturel, gaz de pétrole liquéfié. La directive demande aux Etats membres d’adopter un cadre d’action national de mise en place d’infrastructures et des objectifs chiffrés. Un bilan sur la mise en œuvre de la directive sera réalisé par la CE en 2020.
  • En France, l’ordonnance 2015-1737 de décembre 2015 relative aux bilans d’émissions de gaz à effet de serre et aux audits énergétiques traite des combustibles marins et précise les seuils d’émissions de soufre à respecter en mer et à quai, en SECA (0,1%) et hors SECA (0,5% à partir de 2019).